落实军民融合战略健全财税政策体系

摘要：军民融合财税政策是推动军民融合深度发展的制度设计和基础保障。本文总结了军民融合财税政策体系建设取得的显著成绩，并针对现实问题，提出了军民融合财税政策体系建设的对策。军民融合财税政策作为国家财政和税收政策制度体系的有机组成，是体现国家意志、实现国家主导、落实国家战略的基本抓手，是从财力方面发挥各级政府激励、引导、扶持和保障作用，推动军民融合深度发展的制度设计和基础保障。

1基本现状

近年来，中央和地方政府从不同层面、不同角度，先后制定出台了一系列有关军民融合的财税政策制度、措施要求和规范标准，军民融合财税政策体系的总体框架初步形成、投资方向基本明确、财政支持日趋丰富、税收优惠效应渐显、资金体量稳步提升，发挥了“造血剂”“风向标”和“稳定器”的重要作用。

1.1军民融合深度发展的梯次财税政策总体框架初步形成

国家层面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》），以及《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）等顶层文件，都将健全完善财税政策作为重要内容。国家部委和军委机关层面，财政部、发展改革委、科技部、工信部、国防科工局和军委联合参谋部、军委后勤保障部、军委装备发展部等军地职能部门，针对军民融合发展一些重点领域、关键环节和重要方面，单独或联合制定发布了一系列政策文件，很多内容都涉及财税政策。地方政府层面，多地结合自身特点和实际，制定出台了一大批落实军民融合发展战略的意见措施、实施办法等区域性政策措施，多数都包括财税方面相关内容。比如，江苏省先后出台的《关于加快推进军民融合式发展的意见》《关于推进企业军民融合科技创新发展的实施意见》《江苏省省级军民融合发展引导资金管理办法（试行）》等政策文件，均涉及区域军民融合财税方面的制度设计、政策供给和资金扶持。

1.2军民融合深度发展的财政投入稳步增长

从国家全局看，在当前经济下滑和税收缩减的双重夹击下，国家财政仍然持续、稳定、有效地支持军民融合发展事业。一是各级政府将军民融合作为经济调结构、转动力的重要抓手，积极谋划、主动作为、精准投放，通过财政专项资金、基金引导等方式落实军民融合任务，扶持军民融合项目，培育军民融合产业。二是加强地方政府债务管理，为地方财力支持军民融合发展争取转圜空间。一方面“开前门”，支持地方政府适度依法举债，为区域军民融合疏通和拓展财力支持渠道；另一方面“堵后门”，加紧压缩债务存量，稳妥推进债券转换，缓解地方政府财政风险和支出压力，消除支持军民融合深度发展的后顾之忧。

1.3军民融合深度发展的重点任务有效保障

在近来年军民融合发展的实践过程中，财税政策较好地发挥了“风向标”和“指路人”的重要作用。一是全力保障已明确任务。对于已经列入国家、军队、各行业领域和各地政府相关规划计划体系中的军民融合任务，各级财政部门加强统筹协调，做到了上下合力、军地协力、应保尽保。二是持续保障要点重点。对于影响国家安全与发展全局的国防科技重大专项、国防领域核心关键技术研发、国家级军民融合创新示范基地建设等重点任务，以国家财政为主渠道给予了较大倾斜和重点支持，提供了持续可靠的扶持保障。

1.4军民融合深度发展的财政支持方式日趋丰富

一是引导基金快速成长，投资“杠杆”作用渐显。当前，包括专项建设基金、创投引导基金等在内的各类政府引导基金，与国家开发银行等开放性金融、政策性金融加强衔接、紧密互动，撬动了部分社会资本深度参与军民融合，已经呈现出区域化、规模化、专业化的良性发展态势。比如，国家中小企业发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金、先进制造产业投资基金等国家级基金，将军民融合作为投资风口和关注热点，加大扶持力度频度，带动了社会资本有序、梯次、有效跟进，起到了较好的示范引导作用。二是补贴补助逐步完善，定向扶持更加精准。多地政府结合本地实际，探索建立了多种形式的民营企业研发补偿机制，对于承担军品科研生产任务的非军工民营企业给予适当的补偿或补贴。三是资助奖励力度加大，形式手段不断创新。从全国来看，目前各地政府已经探索建立了“资助+奖励”“事前资助+事后资助”“直接资助+配套资助”等多种形式的资助奖励类别，有效激发了各类主体参与军民融合的积极性、主动性。

2主要问题

相较于全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展目标，以及更好地发挥市场决定性作用和积极发挥政府重要作用的现代公共财政治理能力需求，现有军民融合财税政策仍有较大改进空间，主要表现在以下五个方面。

2.1财政支持增长空间有限

随着我国进入经济发展新常态，在转增长、调结构、惠民生、控风险的发展要求下，财政支出压力叠加。2013年至今，为培育经济增长动力，国家减税政策稳步推进，我国财政收入增长速度滑减；医疗、养老、民生工程等支出不断攀升，财政收入增速降低与财政支出刚性增长挤压了财政支持军民融合的力度，使得支持军民融合深度发展的提升空间逼仄。在经济转型背景下，政府推行积极财政政策，实行财政赤字政策，通过财政“加杠杆”，为社会“去杠杆”争取空间。即使在财政赤字适度放宽的政策下，财政腾挪的空间相对于民生、国防等刚性支出来说也非常促狭。

2.2税收政策激励作用不够

目前税制改革正攻艰克难，面临着长期内税收结构调整优化与短期内税收收入下降的两难境地。税收长效机制的建立有利于政府职能履行、有利于经济良性循环发展。但在短期内，税制改革直接导致财政收入下降，进而限制财政政策转寰空间；同时，资源税、房地产税、个人所得税或将伤害部分经济主体的发展热情。区域之间、行政区划之间、示范区之间税收横截面落差大不利于激发要素活力，部分税收政策的激励作用被“抵消”，不利于区域之间协调均衡发展。

2.3财政引导调整效果不足

财政资金的引导作用不够，撬动社会资金的规模仍有限。实际上，财政资金引导社会资本参与军民融合的渠道仍需开拓、方式仍需丰富。政府投资基金、专项建设基金等各种支持军民融合发展的基金仍在成长，财政补助补贴的力度和重点仍需进一步调整，财政后补助政策尚未出台，PPP模式在摸索中成长，多种形式的奖励政策刚刚起步，仍需在实践中完善推广，财政资金的放大、杠杆作用还不甚显著。

2.4财税政策协同效应欠缺

一是财税政策之间协同不够。一些政策对长远发展注重不够，给军民融合持续推进和经济可持续发展带来隐患；单项政策间缺乏有效衔接，部分政策甚至出现效应互抵的现象，造成政策效果和资金效率低下。二是财税政策与其他经济政策协同不到位。现实中，军民融合金融支持手段尚在探索实践，财税政策与股权投资、贷款贴息、发行债券等市场融资手段的协同效应还不足，功能互补、衔接紧密、各有侧重的多层次军民融合资金支持体系尚待完善。

2.5财政资金管理监督不到位

财政资金重投入、轻评估的问题仍比较突出。虽然政府财政支出绩效管理水平不断提高，但对财政投入军民融合深度发展的资金进行绩效管理的范围、深度都远远不够。从实践上看，对军民融合相关资金进行绩效管理和绩效评估的观念尚需树立巩固，相关政策制度设计还需完善和落实，实践探索应用尚且起步，军民融合评估方法和指标体系也需进一步研究、探索、创新。

3对策建议

目前，我国已进入向军民深度融合全面迈进的关键阶段，亟须从国家层面对各层级、各领域财税政策进行系统梳理、统筹设计和优化整合，实现向系统化、可持续、均衡型的制度整合型加速过渡，努力形成以国家财税政策制度为基础，以行业性、区域性政策措施为主线，紧密结合资源禀赋和战略需求，与产业政策、金融政策和监管政策协同发力、呼应嵌入，撬动社会多元资本共同参与的军民融合财税政策体系，不断提高政策制度的针对性、有效性、协同性、稳定性。

3.1加强财税政策体系的顶层设计

一是纳入国家财税体系中统筹规划。推动军民融合深度发展的财税政策作为军民融合政策制度体系和国家财税体系的结合带和交汇点，应按照系统完备、衔接配套、有效激励的总体要求，坚持体系设计的原则，注重各项政策措施的系统性、整体性、协调性。在统筹考虑制定出台国家层面权威统一的军民融合财税政策时，须做好与现有各级、各类财税政策的协同配套。二是将财税政策体系的统筹设计、优化整合和调整完善，作为中央和军地各级军民融合发展领导和工作机构的长期性专项任务和军地年度协调重大事项。以《意见》和《规划》为遵循，由国家财政税收部门牵头军地相关单位，研究制定《关于财税政策支持军民融合发展的指导意见》，作为国家军民融合财税政策体系的顶层指导文件。

3.2明确财税政策支持的重点任务

着眼于发挥社会主义市场经济下的新型举国体制优势，进一步明确财税政策扶持军民融合发展的重点领域、关键环节和主要内容，不断拓展和丰富财税政策扶持的渠道和方式，为军民融合深度发展提供持续、有力、可靠的政策保障和资金支持。根据我国军民融合发展的阶段性特点和紧迫性要求，财政政策和资金可向维护国家核心安全利益亟需、具有重大辐射带动引领效果、支撑抢占未来国际竞争制高点的军民融合产业项目适度倾斜，面向主要战略方向、战略新兴领域、重大基础设施、关键共性技术、两用核心科技、重大项目工程，以点带面、重点牵引融合效益整体跃升。

3.3激发税收政策激励导向作用

按照税收中性、税收公平原则和税制改革的方向和要求，统筹研究制定适用于军工企业、民参军企业、服务机构、投资者等各种军民融合参与主体的权威统一、通专结合、兼容配套的税收优惠政策。根据实际产品、技术成果、服务内容，来决定享受减免增值税、消费税和土地使用税等优惠项目，杜绝因所有制形式、军民属性差异等造成的税收不公。针对现行军品税收政策面临的激励性、操作性问题，立足全局、着眼长远，紧盯军事需求，结合经济转型升级、结构调整和动力培育要求，结合军工企业股份制改造、军工科研院所改制等，加速推进军品税收政策调整改革。

3.4发挥财税政策工具组合效应

发挥财政拨款、税收优惠、财政补贴、金融支持、信贷担保、企业债券、军品采购等一揽子政策工具的组合效应。根据不同政策工具的侧重点，扬长避短、优势互补、综合实施，从不同层次、阶段、角度和范围，引导和激励市场主体参与军民融合发展。加强财税政策与金融政策的协同配套，发挥开发性金融、政策性金融、商业金融的互补优势，发挥财政预算拨款的托底作用；鼓励符合条件的地方政府或企事业单位设立军民融合发展投资基金、产业基金，完善推广PPP融资模式，重点投向军民融合项目建设、军民两用技术开发和成果转移、军民结合产业发展；探索依托股票市场、债券市场、金融衍生品等资本市场，发挥优质资源资产融资功能，为军民融合重大专项、重大军民两用技术研发、军工企业股份制改造等，拓展资金保障渠道、提供强大融资支持；加强银行信贷政策与证券、保险和金融监管政策的协调配合，合理发挥政府性融资担保机构作用，提高政府和金融机构综合性金融服务能力。

3.5强化财税政策和资金的评价监管

一是加强审计监管。逐步完善财政投入绩效管理体系，探索和改进审计、巡视等现有监管方式、手段，注重采取市场化、法治化、信息化监管方式，实现对军民融合财政资金投入、使用、效益的全过程、穿透式监管。二是建立绩效评价和跟踪问效机制。新建或依托相对权威、成熟、可靠的第三方评价机构和专业组织，将军民融合财政资金绩效评价纳入军民融合评价体系之中，对财政资金的管理使用效率、效果和效益进行绩效评价和跟踪问效，为军地相关部门提供全面、客观、真实的信息依据和决策支持。

3.6夯实财税政策的法治保障

从实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，贯彻依法治国基本方略和依法治军总体要求，充分发挥法治的强制力和权威性作用，为推动军民融合深度发展提供更加坚实的财税保障。进一步完善与财税政策相关的法律法规规章和各类规范性文件，对现行的各级、各类促进军民融合发展的财税政策进行梳理归类、摸清底数，重点清理和修订过时、相抵触、不适用的法规及相关条款，制定权利清单和任务清单。坚持重点突破，针对军品增值税、军品定价等重难点问题，加强军地协调，按照顶层统筹、协同推进、分步实施、体系配套的思路，优先研究制定出台相关政策；坚持实践引领，将实践过程中探索形成的行之有效的相关政策措施，以法规制度的形式予以升华、固定和推广应用。