构建新时期军民融合装备保障体制刍论

作者：张东湖 游藩

习近平主席指出：“军民融合发展是实现发展和安全兼顾、富国和强军统一的必由之路，必须加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。”习主席的话，从战略全局视野深刻揭示了构建新时期军民融合装备保障体制的重大现实价值。从近几次局部战争看，信息化条件下的战争对装备保障的要求越来越高，外军对军民融合装备保障体制的理论研究和实践起步较早，军民融合装备保障体制构建与运用也已趋于成熟。尤其是以美国为首的西方国家，一直设想最大限度地实行军民兼容、平战结合的战备体制。现代战争实践证明，美军实行的军民兼容、平战结合的战备体制是成功的。从实战需求为牵引，坚持问题导向，研究符合我军实际的新型装备保障体制，使之适应新时期军事斗争的需要，对有效提升我军保障能力具有很大的现实意义。

 

1.建立军民融合保障体制的必然性分析

随着我国经济实力的不断增强，改革我军现行的装备保障体制，变革军队“自我保障”为军民融合式保障，寓装备保障力于综合国力之中，是贯彻新时期军事战略方针，实现强军目标，迎接世界军事革命挑战的需要，也是我军质量建设的必然选择。

1.1军民融合保障是我军转型建设的客观要求

军队转型建设，现阶段主要任务是实现“两个转变”，即“从人力密集型向科技密集型转变，从数量规模型向质量效能型转变”。对装备保障而言，就是要实现从外延型、粗放型的保障方式向集约型、效益型的保障方式转变。实行军民融合装备保障，把社会能承担的工作尽量交给地方，能够充分实现社会资源为军队建设服务，可以精简军队保障力量，优化保障资源配置，从根本上提高装备保障效益，促进军队质量建设。

1.2军民融合保障是我军适应社会经济发展的实际需要

市场经济就其本质而言，是一种资源配置方式，其基本规律是资源配置趋于合理，专业化程度较高，社会分工协作明确。军队处于市场经济的环境中，必然要参与社会经济的大循环，向开放式、多元化、效益型的军民融合保障体制转变。随着经济体制改革的深入，军事经济与社会经济更加融为一体，军地资源共享、功能互补成为必然发展趋势，推进军民融合装备保障体制建设势在必行。

1.3军民融合保障是我军未来打赢信息化战争的发展需要

信息化条件下的战争不仅是军队力量的对比，更是综合国力的较量。现代化的军队，高新武器装备密集，信息集成度高，装备保障技术难度大，要实现信息化“快速直达、精准高效”的保障目标，必须建立配套完备的保障资源（包括维修设备、备件器材、物流手段等物质资源和素质全面、经验丰富的保障人员队伍）。要达到平时装备保障维持成本的低投入与战时装备保障效能的高效益之间的平衡，只能通过建立依托社会的、军民兼容的军民融合保障体制来解决。

 

2.建立军民融合保障体制的指导思想和原则

军民融合装备保障体制将是我军未来装备保障的一个重要模式，其指导思想是以打赢信息化条件下局部战争需求为牵引，以满足部队作战需求为目标，以保障新装备形成战斗力、现有装备保持和提高战斗力为重点，以科技创新为先导，充分合理利用军地现有保障资源，提高装备保障整体效益。

军民融合装备保障的基本原则，是反映军民融合装备保障活动规律，并用于指导装备保障实践的基本法则，它是军民融合装备保障指导思想的具体化。

2.1主动适应，全力保障

装备保障从属并服务于作战，根据作战需要，要全力组织装备保障，主动与作战需要相适应，这是军民融合装备保障的根本出发点。

2.2立足全局，总体谋划

军民融合装备保障体制构建必须站在全局的高度，从系统化、整体化出发，综合分析装备保障需求与装备保障可能，创造性地运用保障方式，形成与部队保障需求相适应的装备保障态势。

2.3统一领导，分工负责

军民融合装备保障必须在能够有效统合军地力量的职能部门统一领导下，按照分工，在周密计划、密切协同的基础上分别组织实施，力求形成整体保障合力，全面满足部队平时和战时装备保障需要。

2.4军地一体，整体保障

军民融合装备保障必须立足于最大限度地聚合“举国之力”，在保持军队装备核心保障力的同时，充分发挥社会和地方的保障能力和潜力，提高军民整体保障功能，保障军队任务的完成。

2.5科学管理，谋求效益

军民融合装备保障在组织实施过程中，必须综合运用各种科学的管理方法和手段，在满足部队保障任务的同时，尽量减少人力、物力及财力的投人，谋求获得最大综合保障效益。

 

3.建立军民融合装备保障体制的基本构想

建设军民融合装备保障体制，应坚持以习主席关于全面推进国防和军队建设系列重要论述为指导，以新时期军事战略方针为统揽，以“保障有力”为目标，立足国情军情，借鉴外军和民品保障经验，使装备保障与市场机制相结合，平时保障与战时保障相结合，在综合国力允许的范围内谋求最佳军事效益，逐步实现装备保障由军队自我保障模式向军民融合保障的模式转换，最大限度地利用社会力量，实现装备物资的筹措、储备、供应、维修以及保障人才培养等多方面的军民融合，将装备保障最大限度地寓于军事经济与国民经济的有机兼容之中，提高装备军民融合保障的程度和效能。

构建有效的军民融合装备保障机制，应以明确以下几个“区分”为前提。

3.1军民融合保障体制下“军”与“民”角色区分

市场经济与计划经济最大的区别，在于需求对资源配置的支配权。作为市场经济发展到一定阶段的产物，军民融合装备保障体制同样必须遵循需求对资源配备的支配权，并以此区分军民融合保障机制下“军”与“民”角色定位。在装备保障过程中，军队是需求的主体，根据不同作战样式需要，提出不同的装备保障需求或服务，工业部门（企业）作为装备保障需求的投标人或是服务的提供者，必须以满足军队实时需求为目标配套资源，避免计划经济时代不以需求为目标的资源配备所造成的资源闲置与浪费。例如：老旧型号弹药的超量生产与储存已成为当前一个亟待解决的实际问题。

3.2军民融合保障体制下“军”与“民”任务区分

任何一种装备保障体制的建立与完善都是为满足作战需求这一目标服务的。军队作为作战的主体，最能够清晰、直观而迅速地感知和掌握作战过程中装备保障的特点、需求、方式和标准，第一时间开展装备保障作业，基于这点，在军民融合保障体制下，军队保障力量理应成为平时和战时装备保障任务中的主体，具备装备核心保障力，能够随时应对信息化战场瞬息万变的各种装备保障需求，而“民”的力量作为客体，应该是对军队保障力量和保障资源的补充和加强，在军队保障力量和保障资源出现耗损或不足时对其进行支援。作为军民融合保障机制最为完备的美军，坚持保持其装备保障力量占其整体作战力量近1/3，并强调保持军队核心保障力，个人认为，美军的做法正是基于军队是战争主体，理应在装备保障体制中处于主导地位的认知。

明确了军民融合保障体制下“军”与“民”的任务定位，有利于我们更好地界定在军民融合保障体制下，围绕实现最大限度利用社会力量这一目标，去区分哪些是必须军队自己做的，哪些是必须利用“民”（社会力量）做的。在军民融合保障体制下，军队为有效履行其战备和作战职责，必须具有装备核心保障力，具备在完成战备和作战职能过程中，完成既定任务的物质基础。具体而言，就是编制并培养掌握装备核心保障力的装备技术保障力量，建设完成平时装备维护保障任务和战时装备抢修抢救任务的保障资源，包涵完成任务所需的设备工具、技术资料、备件器材、设施场地等要素。“民”必须做的就是满足军队作为保障主体提出的超出其自身保障能力的其他一切需求，这些需求包括装备可维修性改进、装备质量控制与改进、军队维修人员的培养、平时和战时预编保障力量的补充、维修手段的配套与改进、备件器材的生产与供应、新保障技术与方法的创新与开发以及超出军队装备核心保障力以外的所有保障任务等。

3.3军民融合保障体制下“军”与“民”权责区分

明确军民融合保障体制下“军”与“民”权责区分并通过法律制度予以规范，是建立军民融合保障体制必须解决的重要问题。在现行装备保障体制下，存在着具备装备承研承制资格的工业部门和企业，重视装备生产，轻视装备保障的情况。受企业间技术壁垒和信息保密等诸多因素影响，部队保障力量和愿意承担装备保障任务的其它企业难以形成装备保障能力，客观上造成部队部分超出保修期装备保障难的情况，解决这些问题必须依靠建立装备全寿命保障制度，在装备订购过程中明确部队应担负的装备保障范围和标准，装备承研承制单位担负的保障职责，并加入装备可维修性改进、产品标准化以及终身技术服务等条款，明确保障义务，厘清保障责任，落实保障措施。

 

4.建立军民融合装备保障体制的任务

装备保障体制是装备保障活动的基础，装备保障军民融合的关键是装备保障体制的转型问题。装备保障领域内的军民融合，决不是在军队保障体制保持不变的条件下，简单地把军队装备保障的某些工作推向社会，由社会力量来完成；也不只是工作方法、工作机制的转变，还涉及到保障职能的转变，是保障体制的根本变化。决不能在形式上进行内部承包或交由社会完成某些事情就认为是保障的军民融合，关键要看军队在保障体制上，首先在职能上是否有了根本性的转变，是否在相应的组织机构上进行了调整，是否形成了相应的规章制度体系。

4.1要转变现有装备保障机构的职能

建立军民融合装备保障体制，军队原有装备保障机构的职能必须进行相应的转换，这不是工作任务量的增减，而是工作性质的根本变化。例如，装备物资筹措、储备、供应的军民融合，要求军队装备物资供应部门的职能，要把以实物储备为主，转变为以筹划调控为主、储备为辅。要求军队物资供应部门对各种物资的性能、用途、质量、耗损以及在部队的使用情况清楚了解；对物资的订购、生产、运输等计划要周密安排;对地方装备物资保障力量的基本情况要及时掌握，等等。再如，装备技术保障的军民融合，要求主管装备维修的部门由对装备维修经费的预算和向军工企业下达维修任务为主，转变到对装备维修经费的预算和向社会维修力量“招标”的管理；装备人才培养的军民融合，要求院校以培养生长军官为主，转变为以培养在职军官为主等。

4.2要优化军民融合保障的机构设置

不论是管理机构还是保障机构的职能转变，必然牵涉到相应的机构调整与优化，必须从全局上、从整体上着眼，自上而下，统一规划，根据职能的要求，重新设定机构的编制。当前，军队保障力量的改革正随着军队编制结构和力量编成改革同步进行，在此，仅对如何在中央军民融合委员会领导下形成对军地都有效的装备维修保障领导模式进行分析论述。由习主席任主任的中央军民融合委员会，作为中央层面统一领导军民融合深度发展的决策和议事协调机构，能够从全局的视角，有效整合全国各方力量形成合力，共同推动军民融合实现深度发展。中央军民融合委员会可以在各军兵种和战区装备保障机构设置军民融合办事机构，收集汇总部队平时和战时装备保障情况和需求，信息包括部队自身保障力量建设情况、对民间（社会）保障的需求、装备可维修性改进建议以及保障资源需求，并对加强和配属本级的民间保障力量进行任务过程中的管理；中央军民融合委员会同时可在各工业部门（企业主管部门）和省市设立军民融合办事机构，这些机构根据中央军民融合委员会批复情况对部队反馈的装备保障需求和信息进行处理，将处理结果上报中央军民融合委员会，并根据需要组织所属企业筹组配属部队的保障力量，筹措保障资源；中央军民融合委员会亦可加快推动军民融合相关法案在立法机关和机构立法，组织军委训练管理部门对民间配属军队保障力量组织保障训练，并建立相应工作绩效考评机制，监督军民融合各项工作落实，形成有效的装备维修保障领导管理模式。

4.3要建立军民融合保障的法制体系

法规制度是系统运行的保证。组织结构变化后，必须重新制定或修订法规制度。例如：要建立“军民融合装备保障法”，包括完善的装备物资采购供应制度、装备军民融合维修制度及装备人才培养制度等。要加快研究制定军队装备合同商保障相关制度规定，明确社会力量参与装备维修保障准入机制和管理办法，明确区分社会力量在军民融合保障过程中的“责、权、利”关系；大力推进工业标准化工作，从源头上消除企业间和军地间的技术壁垒，实现装备保障在军民技术上的有效融合。

 

5.结束语

构建军民融合装备保障体制是新时期军事斗争的需要，也是适应社会主义市场经济体制发展的必然。建立军民融合装备保障体制不是一蹴而就的事情，需要进行周密的论证、科学的规划以及上至中央军民融合委员会、军委机关，下至各级保障部门和全社会的共同努力。因此，我们要有构建我军军民融合装备保障体制的紧迫感和历史责任感，切实使“保障有力”落到实处，确保“打得赢”，使我军在未来信息化战争中立于不败之地。