国外军民融合发展经验总结
随着世界新技术的发展和新军事变革的不断推进，航天、航空、网络、通信、微电子、先进材料、大数据等领域军民通用性越来越强，军民界限越来越模糊、聚合点越来越多、融合度越来越高、融合面越来越宽，世界主要国家纷纷将军民融合作为破解国防建设和经济建设瓶颈和障碍的重要抓手，大力推进军民融合深度发展。有关介绍世界各国军民融合的文章网络上已经很多，小编不再赘述，这里仅对各国军民融合的经验作做一下总结，仅供参考！
协调、互通、易操作
发达国家通过建立国家统筹决策机构和部门协调机制，积极推进军民深度融合。其中，国家层面负责军民融合发展的宏观决策，部级协调机构负责军民融合发展的管理与协调。主要措施：
（1）在国家层面依托“总统办公室或政府总理”统筹军民融合发展。从发达国家情况看，军民融合发展是国家行为和国家意志的反映，不是社会的自发行为和市场经济的自然产物，也不是国防部门或民用部门单方面的行为，需要依靠国家政策进行引导，国家高层统筹协调，政府和军队管理部门共同组织管理和协调推动。国家最高决策层统筹军民融合发展的实际结合点是总统办公室或政府总理。例如，美国的国家安全委员会、科学与科技政策办公室等。其中，“国家安全委员会”（总统、副总统、国务卿、国防部长、财政部长、中央情报局长、参谋长联席会议主席等等），负责向总统提供与国家安全相关的内政、外交和军事方面的建议，统筹规划国防经济以及有关国家安全所需的预算及资源，从而使军事部门和其他政府部门更有效地合作。“科学与技术政策办公室”隶属于总统执行办公室，主要负责制定和实施科学与技术政策，并与私营部门、州和地方政府、科研院校等进行合作。其下属机构“国家科技委员会”（成员：总统、副总统、科技与技术政策办公室主任、内阁部长以及相关机构成员等），主要任务是根据国家利益和发展目标，统筹考虑军民两方面的科技发展需求，协调制定联邦政府科技政策指南，然后提请国会审议。对于军方、民用部门或者跨部门联合的科技计划，国家科技委员会要进行权衡协调，协助制定出军民统筹的联邦政府科技计划。俄罗斯在国家层面负责统筹军民融合建设的是总统担任主席的“联邦安全委员会”和“总统科学技术政策委员会”。
（2）在部门层面建立部级协调机构促进军民融合发展。发达国家不仅在国家层面建立了军民融合发展的统筹机构，还建立了部级协调机构，加强部门之间资源的整合利用和有效衔接，对军民融合发展的相关事宜进行协调谋划。例如，美国部门层面促进军民融合发展的部级协调机构，主要有国防技术与工业基础委员会、国防生产法委员会、核武器委员会和航空、航天技术委员会。其中，“国防技术与工业基础委员会”，主席由国防部长担任，成员包括能源部长、商务部长、劳工部长组以及总统指定的其他政府官员。该机构的主要任务是通过联邦政府各部门的有效协调与合作，共同改进装备采办政策以加强国家科技基础，提高国家科技工业能力满足国家安全需要。“国防生产法委员会”主席由国土安全部长和国防部长每年轮流担任。该委员会主要是负责给总统提供有关国防生产的政策建议，以确保国防工业能够有效和及时的满足国家安全需要。俄罗斯的“政府军事工业委员会”主席由总统担任，负责军民融合的统筹工作，审查军事技术与国防工业发展、武器装备科技与创新、国防工业和核工业改革和发展等方面政策。
02 规划计划“军民共谋”
战略匹配、体系相融、进程一致
发达国家通过统筹军民发展的规划计划，实现军民发展的“无缝对接”，确保装备建设和经济建设进程相一致、战略相匹配、体系相融合，增强军民融合的广度和深度。主要措施：
（1）建立军民科技计划的统筹协调机制。发达国家为提高国家整体科研经费的使用效益、建立了较为完善的军民科技计划统筹协调机制，加强军民科技计划的统筹协调力度，最大限度的减少重复建设。美国军民科技计划的统筹协调机制包括制定军民科技计划（科学与技术政策办公室）、审议军民科技计划（国会）和统筹协调军民科技计划的实施（国家科技委员会）。
（2）精简整合现有科研计划，确保军民深度融合落到实处。航天、航空、网络、通信、信息和先进材料等领域，已经没有严格的军、民技术之分，只是应用条件、应用方式和应用环境等有所不同。发达国家在国防费下降的大背景下，为了确保技术领先地位，将军民两用计划整合为军民一体化规划计划。例如，美国通过利用现有管理成熟、效果显著的“独立研发计划”、“快速创新基金”、“小企业创新研究计划”、“先进技术投资计划”、“制造技术计划”等高层次创新计划，实现军民计划的深度融合。尽管近年来国防费“减赤”，美国仍然通过各类计划，加大对空间、网电、电子信息等军民两用高科技领域的扶持力度，以保持美国国防关键技术的领先优势。2012年，俄罗斯总理批准《俄联邦基础科研长期规划（2013-2020年）》旨在恢复俄罗斯军民基础研究领域的世界领先地位，确保在重点科技领域具有全球竞争力。
03 军工市场“军民共荣”
战场思维、市场运作、宏观调控
发达国家注重发挥武器装备市场资源的决定性作用，理清政府与市场的边界。通过营造公平、公正、公开的竞争环境，调动了广大承包商的积极性和创造力，使“看得见的手”真正有效，“看不见的手”得以充分施展。主要措施：
（1）采取“识别注册即可进入”的武器装备市场准入制度。美国国防部采取“承包商身份识别、自由注册，国防部分类审查”的方式，确保了创新型企业能够公平进入武器装备市场，有效破除了武器装备市场的“弹簧门”、“玻璃门”和“旋转门”。美国采取了“识别注册即可参与”的武器装备市场准入制度。2012年7年，美国国防部整合了“承包商中央注册数据库”、“联邦政府注册数据库”、“联邦政府采购数据系统”、“在线声明和认证应用”等数据库和平台，形成了“授予管理系统”。该系统已经成为美国最大的收集、验证、存储和管理政府采购承包商数据的平台。承包商只要通过获取企业身份识别码（邓氏编码），并在该网站注册提交规定的资料信息，无需花费任何费用就可以成为国防部和主承包商的潜在用户，参与装备市场竞争。国防部通过企业身份识别码（邓氏编码），可以全面识别注册用户的资金实力、主营业务、背景资料、资信档案以及企业所在地等信息。国防部在选择承包商时，必须从“授予管理系统”的注册用户中挑选，对于参与过政府采购的承包商，主要通过“以往业绩信息检索系统”进行审查。对于首次参加政府采购的承包商，除审查注册资料外，还要进行现场调查和评估。
（2）发挥政府宏观调控作用，维持装备市场竞争态势。发达国家在尊重武器装备市场规律的同时，充分发挥了政府宏观调控作用，颁布各类政策维持武器装备市场的竞争态势，使竞争性采购比例逐步加大。2008年，美国国防部发布新版《联邦采办条例》中，以法规的形式强制要求重大装备采办项目必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争。美国《2009年武器系统采办改革法》法案中，提出确保在项目全寿命过程中的主承包商或分包商层次拥有保证竞争的措施，或提供竞争选择。2010年，美国国防部《年度工业能力报告》指出，保持健康而有效的竞争，对于确保装备质量、控制成本，促进技术创新至关重要。欧盟认为竞争可以使市场资源配置更加有效，并且强调“支持和巩固竞争比维持金融稳定更加重要”。法国提出除核武器以外，要在欧洲范围开展充分竞争，以便购买最有价值的产品（基于经济效益）。根据“新一代美国联邦政府采购数据库”中的数据，2013年（截止11月），美国国防部竞争性采办经费占总经费的61%，2012年占56%。
（3）扶持中小企业是维持装备建设创新发展的核心。发达国家认为创新已经逐渐从成熟的大企业转移到中小企业，中小企业掌握着最前沿的理论、最核心的知识和最专业的技术。发达国家通过整合供应链上的中小企业，构建多种形式的并行创新网络，为装备建设提供源源不断的新理论、新方法和新技术。美国制定了《小企业法》、《中小企业技术创新开发法》、《小企业经济政策法》、《小企业贷款法》等扶持中小企业参与装备建设的法规。同时还配套了落实中小企业参与武器装备市场竞争的扶持基金和政策：“筹措技术研究开发资金”、“发放研究开发资金”、“资助研究开发资金”、“对研究开发品优先订货”、“开放政府实验室和研究机构”、“推行中小企业特殊培育制度”等。根据“新一代美国联邦政府采购数据库”中的数据，2013年（截止11月），小企业承担的新兴战略领域项目约占国防部项目总数的15%，2012年约占20%。美国航天航空局、空军等政府等部门从项目、资金、技术、科研条件等多个方面扶持SpaceX公司，使其迅速成为商业航天领域的重要承包商，2012年，该公司以远低于NASA成本，成功发射了与国际空间站对接的龙飞船，打破了航天高科技由国家主导的模式。同时，美国军方还成立了“中小企业帮扶专家组”（通过网站发布专家的姓名、联系方式、专业领域等信息），帮助小企业尽快参与到装备采办活动中。美军通过上述措施，大大激发了小企业积极性，推动小企业参与军品市场竞争
04 基础资源“军民共用”
人尽其才、物尽其用、军民共赢
发达国家从最初的“民用技术为军所用”拓展为技术、资源、产品、人才等为军所用”的深度融合。主要措施：
（1）民技军用。在电子、通讯、计算机、制造、元器件和材料等技术领域，民用技术已经领先于军用产品，并且许多先进技术和创新成果都首先在民品中得到应用。同时，许多民用技术只需要很少的经费就能达到军用系统80%以上的性能。从1980年以来，美国国会先后颁布了“美国科技卓越法案”、“技术转让改进法”、“国防授权法案”、“国家技术转移和进步法”等15个法律用于鼓励和资助民用技术在国防部、国防工业和中小企业之间流动。2013年美国国防部利用微软公司的网络安全、云计算、大数据技术对国防部业务系统进行升级改造；美国正利用民用3D打印技术研发轻质战场3D打印机和无人机；日本防卫省技术研究本部在第六代战机设计中，准备运用液晶电视的民用特殊电磁薄膜材料，制造高隐蔽性的战斗机座舱盖。同时，发达国家都积极推进军用规范及标准的改革，鼓励承制单位最大限度地采用满足军事需求的民用标准进行武器系统设计和制造。美国强调采取“基于性能的标准”，推动了民用技术在军事领域的广泛应用及军民两用技术的发展。2009年，美军所采用的规范和标准共有39500项，其中军用规范和标准仅占了41%。2011年7月，美国国防部《国防部标准化工作》指令明确将“优先采用民用标准，只有在确无可用的民用标准时，政府才制定相应的规范和标准”作为三大基本政策之一。
（2）共建共用资源。发达国家在信息网络、通用光缆、无线通信和卫星通信等大型基础项目中也实现了军民共建、共享和共用。据统计，美、英、德等国军队信息化建设80%以上的资源均来自民用信息资源。美国超过95％的全球信息栅格传输服务由民营部门提供，许多网络管理服务也由非国防部机构来承担。美国“棱镜”计划就是依托民用网络，实时跟踪、监听、提取和分析用户信息，为美国政府和军方服务。美国军方与政府正在共同建设用于网电空间作战能力试验与评估的“国家网电靶场”和用于存储、过滤、处理和分析的海量网络数据的“高性能计算中心”。俄罗斯正在将数据库、数据库管理和应用技术，以及信息远程通信系统和网络统一在一起，构建统一信息空间，供军民两大领域使用。
（3）用民品为军品。美国的《国防授权法》和《联邦采办条例》等一系列重要法案和政策，把采办民用技术、产品和服务作为第一优先序列，强调选择成本低、质量好、性能优越的货架产品。美国还提出了“后勤保障非军供”的思想，强调最大限度地利用现成民品。美国国防部在C4ISR系统研制和采购过程中，规定只允许对作战软硬件和专用传感器软硬件采取军用定制的方式，而对通信软硬件、指挥控制软硬件必须遵守军民兼容的准则，尽量采购成熟商用货架产品。美国军用信息系统基本都采用Windows等民用操作系统，如果军方自行研制这些信息系统需要花费数千亿美元。2012年，美国空军在“多用途卫星商业化试验项目”中采购了3个民用商业卫星平台。
（4）利用民间人才。随着军民技术融合程度的不断加深，军民专业技术人才的区别越来越小，特别是网电空间战具有平战一体、军民一体、前方后方一体等特点，“平民化”趋势越加明显，民间“黑客”稍加培训即可成为作战的主力军。美国网电作战部队吸收了大量来自民间的世界顶级的计算机黑客、情报分析专家、目标定位专家、计算机硬件及软件设计师等。2011年，美国《国防部网络电磁空间行动战略》中指出，要为遂行网络电磁空间作战而储备有才华的军事和非军事人员。
05 需求信息“军民共享”
双向发布、按需交流、准确送达
发达国家普遍采用“多层次、多类别、多渠道”的模式，最大限度的发布装备建设信息，依托庞大的政策、项目、人才和承包商信息数据库，通过门户网站和电子终端等现代化平台，双向发布信息，促进军民高起点全方面的深度融合。主要措施：
（1）建立权威的信息双向发布平台，实现一站式服务。发达国家通过构建集中统一的信息交流平台，最大限度的与工业界沟通合作，有效克服军民双方信息交流渠道不顺畅、信息不共享等问题。2012年，美国国防部根据《最优购买力1.0》和《最优购买力2.0》中“提倡竞争、改进采办服务技巧”、“促进国防工业创新”、“加强国防部与工业界的交流沟通”等要求，建立了“国防创新市场”门户网站，将不同部门、不同军种、不同网站的信息进行了集成，通过互联网向全社会统一发布国防科学技术发展战略、国防部最新年度科学技术重点投资领域，以及采办项目和政策规定等信息，实现国防部和工业界信息的双向交流和无缝链接。目前，该网站最新发布了“下一代海军一体化力量系统研发”、“反恐技术支持”、“特种作战领域新兴技术”等需求信息。“国防创新市场”网站不仅能够实现“军向民”的信息发布，还提供“民向军”的自荐渠道，企业通过注册和审核后，可以将自身的创新成果发布上传到该网站，为军方发现优势技术和产品、寻找潜在供应商提供了便利。目前，该网站已收到1万多条中小企业推送信息。德国建立了完善的市场信息和服务系统，几乎在所有的州府和大城市都设立了咨询机构，这些机构不但免费提供所有有关国防工业和军品采购的信息和材料，而且与所有对国防项目感兴趣的企业和公司保持密切联系，随时提供咨询服务。日本防卫省专门设立“采办信息中心”等机构，通过装备设施本部采办信息网等网站，公布装备研制和采购需求信息，为企业获取装备建设信息提供了有效途径。
（2）分类发布信息，不放过潜在的竞争主体。美国对于新兴战略领域公开竞争的项目，将通过“国防部创新市场”、“联邦政府商业机会”、“国防部技术对接”、“技术需求”、“小企业创新计划”等信息发布平台对项目名称、类型、主要内容、相关要求等信息进行发布。比如，“国防部技术对接”网站就发布了“电磁系统技术评估”、“无人机机载监视和打击系统”等60项公开项目信息，同时发布了“微型低温快门组件”、“先进电池技术”、“无线网络入侵侦察”等91个军民热点技术。对于非公开竞争类项目，美国国防部通过信息交流平台发布项目的内容概要、主管部门联系方式等信息，有意愿的承包商可以根据这些信息申请合作。
（3）采用多种方式交流信息。发达国家不仅利用网站交流采购信息，还采用会议、刊物和推送等方式交流信息。会议交流。美国国防高级研究计划局定期邀请军方、工业协会和企业召开技术研讨会、项目发布会和产品博览会等多种类型会议，为军方和企业提供“面对面”、“点对点”的交流机会，扩大信息交流范围，拓宽信息交流渠道，同时为军方了解和掌握企业的先进技术和高科技产品提供机会。2013年，美国国家航空航天局发起了“小行星大挑战”赛事，邀请产业界、学术界、政府机构和公众参与抵御小行星威胁的研讨，帮助政府或军方发现和吸纳民用先进技术。欧洲各国的军工协会通过举办展览会的方式搭建军民信息交流平台。比如法国航空航天工业协会和英国环球航空航天协会组织的“巴黎航展”和“范堡罗航展”。英国的“研究采办机构”每年都要召开“国防研究信息发布会”，利用一天时间向参与装备建设领域的机构和人员，介绍国防研究计划和装备建设需求，特别是重要的预研项目和计划，同时也为各个领域的研究人员研讨和合作通提供了机会。美国国防工业协会通过《国防》杂志，根据用户需求发布军工行业动态和政府最新政策等重要信息，同时发布军事技术和武器装备的信息。英国国防部每两周出版1期项目指南，在国防部内免费发送，公众和承包商可以订阅或通过网站下载。该指南不仅提供详细的采购项目要求、联系人员和方式，还包括未来可能的采购信息、附加的各种声明、国防部相关报告等内容。信息推送。美国“国防部技术对接”网站，每天通过电子邮件，根据承包商的技术优势和研究领域，向120个国防部实验室、工业企业以及大学科研院所等注册用户发送定制信息，确保信息在“最快时间”准确送达给“最正确承包商”。
06 监督管理“军民共管”
规范、有效、可评估
发达国家在武器装备采购的各个阶段，都有不同的机构采用不同的方式对采购行为和行为主体进行监督管理，确保武器装备采购的透明性、公正性、公平性、廉洁性和安全性。主要措施：
（1）通过法律法规，规范承包商行为。依法管控是发达国家对承包商实施管理的重要原则。发达国家在装备采购、保密和出口等方面颁布了一些列的法律法规。
装备采购方面。美国在装备采购方面管控承包商的法律法规主要有《国防生产法》、《联邦采购法规》、《联邦采购法规国防部补充条例》和《诚实谈判法》。《国防生产法》主要规定了承担军品科研生产任务的企业必须优先履行军品合同、保障战略物资供应、扩大国防生产能力，以及建立军事科研与军工生产管理机构等方面；《联邦采购条例》主要规范了军品合同的具体过程；《联邦采购条例国防部补充条例》，主要针对承担国防采办任务的企业作了相关特殊的规范。《诚实谈判法》，要求承包商必须向国防部提供准确的、现行和完整的成本或价格数据。
安全保密方面。美国在安全保密方面管控承包商的法律法规主要有《美国工业安全规章》、《美国工业安全计划》、《美国国防部密件之安全》和《国家安全涉密信息》等，提出了国防工业保密的总体要求，提出了接触秘密信息、资料的基本要求，并规定了保护国防工业秘密的具体措施。
装备出口管制方面。美国在装备出口管控方面的法律法规主要有《军品出口控制法》、《对外援助法》、《安全援助管理规定》、《国际军品贸易条例》、《出口管理法》及其《出口管理规定》等，阻止外国公司对所谓“敏感企业”和“敏感技术”的收购。
（2）加强资格评审，有效控制承包商风险。军民融合发展，不仅要加强军民的互通、互补、互动和互信，还要充分识别风险，利用科学的方法管理和处置这些风险。西方国家通过企业绩效评估、建立不合格厂商目录等手段，有效降低企业违约、经营破产、产权变更、企业转产等带来的风险。美国国防部和各军种都建立了承包商以往业绩信息系统，如：以往业绩信息检索系统、承包商绩效评估报告系统、以往业绩信息管理系统、不合格承包商名录等。国防部从质量、成本、进度、管理和分包等方面对承包商进行绩效评估，评估等级分为优秀、良好、满意、合格和不合格等5个等级。一旦发现企业有贪污、盗窃、伪造、行贿受贿、弄虚作假、逃税或接受盗窃财物等违法行为，就将其纳入“不合格承包商目录”，在规定期限内该企业将失去承担国防项目的资格。近年来，美国国防部提出将建设“承包商绩效跟踪系统”，跟踪企业在项目全寿命过程中的各项行为，确保企业始终处于国防部监控视线之内，有效防范装备采办风险。
（3）实行能力和绩效评估，监控承包商。发达国家通过必要的行政干预和政策引导，定期开展国防工业能力评估，加快国防工业改革步伐，将国防工业融入民用工业之中，追求与未来作战相匹配的国防工业能力。美国依托国防部的“制造与工业基础政策办公室”对国防工业进行管理，并利用相关法律监督和控制国防工业的境外投资、兼并与重组，确保国防工业基础可靠和高效，且能充分满足装备建设需求。国防部每年都要向国会提交“行业到行业，层到层（S2T2）”的《国防工业年度评估报告》，对各层次的承包商和各行业的工业基础能力进行全面评估，分析国防工业存在的主要问题以及制约因素，并提出改进措施。例如，2010年，美国《年度国防工业能力报告》对航空、导弹、服务、舰船、航天等七大行业进行了评估，指出航天领域存在伪冒元器件和零部件、出口管制限制了航天工业发展和人才流失严重等的问题。2013年，美国的《年度工业能力报告》，分析了美国军工8大行业（飞机、电子、服务保障、地面车辆、材料、弹药/导弹、舰船、航天）运行状况，提出了维持国防工业基础能力的措施。2013年11月，美国国防部发布了《国防工业能力评估手册》，提出了国防工业的脆弱性和紧缺性要素。其中脆弱性要素包括：供应商财务吃紧、过度依赖国防项目、生产接近最小维持率、公司盈利的多样性等6个方面。紧缺性要素包括：国防独有、使用高技能劳动力、设计密集型活动、无可用的替代品、外国货源的政治可靠性、能力重构成本高、交货时间延迟等9个方面。
军民融合发展是国家针对国防工业和民用工业发展的长远发展而进行的战略布局，是在社会历史、文化、国防工业基础、经济发展条件等诸多因素共同作用下的综合体现，其融合进程也会受到动因、目标、机制、政策、模式和措施手段等多种因素的影响。
