美国军民融合配套法规制度和技术标准建设

系统配套法规制度，是系统运行的根本保证和重要基础。为了更好地将地方民力纳入到装备保障体系中来，美军把军民融合维修保障的原则要求、内容规程、风险规避、经验教训等固化升华为国家法律和军队法规，逐步形成层次清晰、相互配套、内容全面、日益完善的法规制度体系，使军民融合维修保障实践各个环节、各个方面都有法可依、有章可循。

 

1  注重法规制度建设的层次性，纵成系统、横成体系

 

目前，美国已经建立了比较完善、层次分明和相互配套的军民融合维修保障法规制度体系，各层次法律与规定相互配套、相互协调、具体明确、便于操作（如图1所示）。

图1  美国军民融合维修保障法规制度体系

 

美国军民融合维修保障的法规制度体系可分为三个层次：第一层为国会通过的有关法律层，诸如《国防生产法》、《签订合同竞争法》、《战争危险赔偿法》等。这些是美军与地方保障力量联系的主要法律依据和基本指导方针；第二层是总统、联邦政府和国防部颁布的法规层，如《联邦采办条例》和行政命令等。这些文件是对国会法律的补充和细化，是具体工作的行动指南；第三层是政府各部、局以及各军兵种制订的规章层，包括国防部制订的部门条例、指令、指示以及带有约束力的出版物(如指南、手册和标准/规范之类)。美军是地方保障力量保障的指挥者和用户，针对地方保障力量保障的需要，美国防部和各军兵种也建立了多种相关的法规，这部分数量最大，是具体工作人员的案头工具书。

 

每个层次的法律或法规其效力不同，下一层次服从于上一层次。国会所立法律或法令居于主导和支配地位，其他依次弱之。三军地方保障力量保障规章要符合国防部采办条例、指令/指示，国防部采办条例要从属于联邦采办条例，而联邦采办条例的规定则必须遵循国会通过的采办法令的宗旨与目标。

 

2  强调法规制度建设的针对性，专法专立、便于实施

 

随着军民融合维修保障的逐步深入，美国对在军民一体化实践过程中亟待解决的问题、重要的专项活动等通常制定专门的法律法规。比如：美国军民融合维修保障法规体系在战时地方保障力量保障、公私合作关系、核心维修能力、基于性能的地方保障力量保障等重大问题都有做出具体规定或制定了专门法规（如图2所示）。

图2  美国军民融合维修保障某些重要问题的专门立法

 

2.1  战时地方保障力量保障

 

法律层面  《美国法典》第50篇“国防与战争”所列的目录中，与装备采办有关的法律多达数百个，对于战时采办的流程和要求也做出了具体规定；《国防生产法》于1950年制订，规定了在战争和国家处于紧急状态期间实行特定的国防生产计划与能源计划，确立了优先履行军品合同、保障战略物资供应、扩大国防生产能力、充分发挥小企业作用等方面的基本政策；《重要战略物资储备法》于1979年制订，要求采取必要措施确保战略物资的储备量必须满足三年战争消耗的需要；《战争危险赔偿法》主要针对在海外执行任务而受伤、被俘和杀害的联邦地方保障力量的雇员如何进行赔偿而制订的法规。

 

法规层面  国防部指示DODI 5220.28《在单个综合军事演习计划--特别敏感的情报（SIOP-ESI）中关于地方保障力量雇员之特殊资格和许可要求的应用》，为的是确定地方保障力量有权使用单个综合军事演习计划--特别敏感的情报（SIOP-ESI）的基本安全资格要求，及做出决定的标准和准则；国防部指示DODI 3020.37《在危急情况下继续使用必要的国防部地方保障力量勤务保障》，确定了针对在危急情况下继续使用必要的国防部地方保障力量勤务保障的国防部政策及规程。国防部指示DODI 3020.41《经核准可以伴随美国部队的地方保障力量人员》，规定了针对经核准可以伴随美国部队的地方保障力量人员的国防部政策、规程及最低医疗检查要求等。

 

规章层面  陆军条例AR700-137《后勤民力增加计划》1985年12月16日正式生效，目的是对作战期间使用民间地方保障力量做好预先计划，以在战时执行选择好的勤务保障，从而增加陆军部队的兵力；陆军条例AR715-9《伴随部队的地方保障力量》，1999年10月29日正式出版，为在非战争军事行动和战时军事行动中获得和使用民间地方保障力量来保障或增加陆军部队提供陆军政策指导，这是第一个陆军范围内管理和控制战场地方保障力量行为的政策；野战手册FM 100-10-2《战场合同保障》，1999年8月4日正式颁布，在作战和战术级别上，从结构、组织和过程几方面对战时地方保障力量保障和应急地方保障力量保障进行界定，是陆军关于在战时如何获得合同保障和怎样确定地方保障力量保障需求的第一个顶层法规；野战手册FM 100-21《战场上的地方保障力量》2003年1月3日颁布，是专门为各级指挥官、参谋和项目执行官/项目经理、以及在战区地方保障力量保障的计划、管理和使用所涉及的其他人员而制定的。其他还有很多战时地方保障力量保障的条令条例，在此就不赘述。

 

2.2  核心维修能力

 

法律层面  美国国会于1984年，美国国会颁布《国防授权法案》，要求由国防部长确定的核心后勤工作量是不能被承包出去的。之后，这一法典编纂在美国法典第10卷第2464节里，而且至今已经被修改过多次。《美国法典》第10卷第2464节对核心维修能力的定义，以及国防部维持核心维修能力的原因和方法进行了规定；第10卷第2466节，提出了基地级维修的“50-50规则”。第10卷2469节提出了“300万美元规则”，也是保护国防部建制维修基地的法律；

 

法规层面  国防部指令 DODD 4151.18《军事装备维修》，是2004年3月31日由国防部助理部长（Deputy Secretary of Defense，DSD）签署发布的美军维修保障顶层条例，从根本上确定了核心维修能力的相关政策和职责。其中，3.1.3 条规定：维修规划应该按照《美国法典》第10卷第2464节，规定政府的建制维修能力以及核心维修能力。按照《美国法典》第10卷第2462节和2466节，利用竞争单位来拥有非核心能力，从整体上降低保障费用、提高保障性能。3.2.2 条规定：在采办寿命周期中尽可能早确定基地级核心能力需求。直接保障国防部战略规划和应急想定的国防部装备，应在形成初始作战能力（Initial Operational Capability，IOC）后的四年内建立起核心维修能力。

 

DODI 4151.20《基地级核心维修能力判定方法》，2007年1月5日发布，其重点就是对核心维修能力判定方法进行规范。核心维修能力的判定方法，才最终成为正式的国防部条例，具有非常强的法律效力和约束能力。美军各军兵种、国防部各单位在判定核心维修能力时必须以此为准，不能与该判定方法相冲突。……该条例对核心维修能力的地位、机构职责、相关术语、判定方法、执行程序、动态调整、定期评审等问题都做出了具体规定。

 

DOD4151.18-H《基地级维修能力和使用测量手册》，2007年3月10日发行了最新修订版是，用于为国防部各单位测量基地的核心维修能力和使用核心维修能力提供指导，对核心维修能力的测量单位——直接工时（Direct Labor Hour，DLH）、测量指标、测量流程、测量方法等问题都做出了详细的规定和介绍。

 

联合出版物JP 5-0《联合后勤》，2008年7月18日发布最新修订版，着重论述了核心维修能力的内容，详细介绍了核心维修能力的概念、内容、分类、作用和地位，还深入研究了供应、维修作业、部署与分发、医务支援、工程、后勤服务、作战地方保障力量总共七个方面的核心维修能力，认为核心维修能力是军方核心维修能力的重要组成部分。

 

规章层面  2007年9月20日修订出版了陆军条例AR750-1《美国陆军装备维修政策》，对基地级核心维修能力的概念界定、问题分析和判定过程，等问题进行了详细、具体的论述和规定。2000年6月9日，海军陆战队司令官签署发布的海军陆战队命令MCO 4000.56《基地级核心维修能力的海军陆战队政策》认为核心维修能力的保持，是一个战备赋能因素，使得作战装备保障能够快速、灵活、充分地满足总兵力需求，降低利用地方保障力量所带来的风险。该命令对海军陆战队核心维修能力的概念界定、判定流程、判定方法、定期调整、机构职责等都做出了细致规定。

 

2.3  基于性能的地方保障力量保障

 

法律层面  1998年《国防授权法案》（National Defense Authorization Act，NDAA）第912部分提出“产品保障更新工程”，标志着装备维修保障向基于性能的保障方式转变；2001年9月发布的《四年防务评审》（Quadrennial Defense Review，QDR），表示“国防部将实施基于性能的保障，以压缩供应链并提高大型武器系统的战备完好性”，这是官方第一次正式使用这一术语。2006年的《四年防务评审》(QDR)认为：国防部在基于性能的保障方面已经取得了极大的进步，并致力于在供应链物流成本、性能方面提高可视性，以及通过使用诸如精细六西格玛和基于性能的保障等方法为性能的连续改进奠定了基础。

 

法规层面  2003年，国防部5000系列政策中提出“基于性能的保障是国防部在武器装备保障上首选的策略”。2007年11月最新修订的国防部指令DODD5000.01《国防部采办系统》的E1.1.17“基于性能的保障”中规定：项目主任应该开发并实施基于性能的保障策略，以使全系统可用性最优，并减少成本和保障规模。2008年版的国防部指示DODI 5000.02《国防采办系统的运行》指出：PBL为交付所需要的生命周期完好性、可靠性和全拥有费用提供了最好的策略方法。保障源可以是建制的、商业的和混合的，重点应放在优化客户保障、武器系统可用性和减少全拥有费用。按照国防部和各军兵种的要求，美军对在研和在役的许多项目，在武器系统、子系统、部件、零备件等方面不同程度地实施了PBL。

 

规章层面  2004年1月23日发布的各军事单位备忘录《基于性能的保障商业案例分析》，对基于性能的保障的基本情况进行了介绍，对基于性能的保障的商业案例运行原则进行了重点规定。2005年3月国防采办大学发布《基于性能的保障——项目经理的产品保障指南》，该指南综合了国防部之前关于PBL的一些政策和指南，指出PBL是国防部首选的产品保障策略，给出PBL的定义、实施步骤及成功案例，认为其实质是购买性能，而不是传统的购买零部件或修理活动，用于帮助项目经理为新项目制定产品保障战略，为已经装备的系统重新设计产品保障提供帮助。 

 

3  突出法规制度建设的操作性，内容全面、规定具体

 

从使用和指挥地方保障力量的军队到保障军队的地方保障力量，从签订合同军官及其代表到地方保障力量及其雇员，从合同的签订、管理到履行、违约问题，从地方保障力量的核准、训练到部属、管理再到危险赔偿、违法处理，从地方保障力量的信仰与安全问题到地方保障力量的殡葬事宜……，美军地方保障力量保障法规都给予了具体详尽的规定，具有很强的可操作性。比如：FM 100-10-2对管理地方保障力量行为的法律及法规因素、战区师级以上地方保障力量保障分队的任务、组织、功能与位置、怎样管理和控制地方保障力量进行了全面而详细的阐述。AR 715-23对各相关主官的职责、合同管理局执行外国政府或国际组织的直接商业合同的操作程序等都进行了全面、具体的规定。DODI 1300.23《针对国防部文职人员和地方保障力量的个人隔离训练》是对地方保障力量某种训练的规定，DODI 4145.26《国防部地方保障力量弹药与爆炸物的安全要求》对地方保障力量安全问题进行了具体规定，等等。

 

4  法规制度建设的时效性，及时更新、不断完善

 

美军地方保障力量保障法规，根据国际形势和战争情况的变化不断更新、逐步完善。比如：随着地方保障力量保障的日益使用，关于地方保障力量保密资质方面产生了一些新问题。1970年8月18日发布国防部指令DODD 5220.28《在单个综合军事演习计划--特别敏感的情报 （Single Integrated Operational Plan - Extremely Sensitive Information，SIOP-ESI）中关于地方保障力量雇员之特殊资格和许可要求的应用》，对地方保障力量特殊资格的要求进行了规定；1978年3月8日又根据战争形势的变化重新发行了国防部指示DODI 5220.28，对授予和继续有权使用SIOP-ESI的标准和准则等内容进行了修改。随着应急情况对地方保障力量勤务保障要求的变化，于1996年1月26日对1990年11月6日发布的DODI 3020.37《在危急情况下继续使用必要的国防部地方保障力量勤务保障》的部分内容进行了修改。2007年10月19日的OUSD备忘录《关于伊拉克与阿富汗的签订合同、合同竞合与合同审查的规程》，就是针对地方保障力量在伊拉克和阿富汗战争中完成其国家安全任务情况提出的建议；DOD 4151.18-H《基地级维修能力和使用方法手册》，在2004年3月31日下达的国防部指示DODI4151.18《军事装备维修》的授权下发行的，从而取消1997年1月国防部手册DOD 4151.18-H《基地级维修能力和使用方法手册》，和2001年10月4日负责后勤和装备战备的国防部助理副部长备忘录《基地级维修能力和使用方法》的法律效率。

 

5  着眼技术标准建设的融合性，民用优先、军地共建

 

1994年6月，国防部部长佩里宣布实施军用标准改革计划，发布由他签署的纲领性备忘录《规范和标准——新的工作思路》，批准国防部改革小组所提出的报告，标志着西方国家军用标准改革正式拉开序幕。

 

5.1  积极推行民用标准的使用

 

美国国防部对军用标准进行改革时，注意到民用标准这一丰富的标准资源，其改革措施之一就是大力加强对民用标准的采纳与使用，最大限度地发挥民用标准在装备保障中的作用。为此，美军在使用标准的顺序中，将民用标准置于军用规范和军用标准之前。从最新版本的美国国防部规范与标准目录看，这项改革方针正在积极贯彻，采纳民用标准的力度显著加强。目前，国防部采用的民用标准数量达到近7000项，现在民用标准或性能规格在《国防部规格和标准索引》中所占的比例已增至26％。

 

5.2  取消、转换和限制军用标准的使用

 

美军专门成立国防标准改革委员会，对军用标准进行全面的清理和审查。一是取消过时的军用标准。对在5年内没用过的军用标准加以取消，或在新的设计项目中不再使用。自1994年6月1日至1997年1月29日，经国防标准改革委员会审查，决定已废止的军用规范达4747项、军用标准57项。二是转换相关军用标准。对联邦供应分类和标准化领域进行检查，找出需要转换或替代的军用标准，1994年美国防部对31000个军用规范，以性能或商业的标准为基础进行调整和精简，用民用规范和标准取代大部分军用规范和标准。三是限制某些军用标准的使用。在国防部标准化文件中，最大限度地采用能满足军事需求的民用标准和性能规范，用审批来限制军用标准的使用。四是保留必须使用的军用标准。军用标准改革并不是要扔掉军用标准，而是促使军方更仔细地考虑使用民用标准。事实上，军用标准在一些场合仍非常有用，比如：海军的核潜艇、鱼雷；空军的隐形飞机；陆军的坦克和耗铀弹药等都不能在民用市场上找到替代物。

 

5.3  要求新标准体系由以详细规范为主转为以性能规范为主

 

美国国防标准改革委员会于1997年初组建了一个“沟通要求小组”，该小组是根据性能规范这一改革举措组建的，其任务是提出一些规定，规定今后在国防部标准中应提出哪些方面的要求，以什么方式提。以性能规范为主提出采办要求，这是极为重要的一环。此后，美军在采购新系统、大改装、技术换代、非发展型产品和民品时都要按性能规格说明要求。性能规格只强调式样、功能，而把具体的设计方法留给地方保障力量解决。这就在设计、生产、管理等方面赋予了地方保障力量更多的灵活性，有利于提高产品性能、直接或间接地降低成本，也便于快速采用新技术以提高生产率。在降低成本的同时，确保政府得到质量合格的产品。美国军用标准改革取得了良好的效果，国防部各局正在进一步检查采办申请，以确保按性能阐明要求，现在采办申请书中的要求都按性能条款说明。