构建装备建设的军民融合创新体系研究

编者按：2018年10月8日至15日，第四届军民融合发展高技术装备成果展览暨论坛活动在北京成功举办。为配合本次活动，主办方组织开展了“第四届军民融合发展高技术装备成果展览暨论坛”论文征集，共收到论文385篇，经专家组多轮评审，最终遴选出54篇优秀论文。仰山智库将陆续推送优秀论文，以飨读者。

党的十九大是深入实施军民融合发展战略的新起点。构建装备建设的军民融合创新体系本质上要求军民创新资源、创新能力、创新成果和成果转化加快结合、不断互动，是形成创新领域资源共享体系、军民科技协同创新体系、中国特色先进国防科技工业体系的基础支撑，是贯彻落实军民融合发展战略的必要条件。因此，新时期我们必须着力打造装备建设的军民融合创新体系。

1 理解和把握我国军民融合创新体系

1.1 以系统论视角理解军民融合创新体系

军民融合创新体系主要指在军、民两大创新体系之间建立起一个双向开放系统，形成以富国强军为战略指向的国家一体化创新体系。该体系是一个复杂系统，因此我们以系统论原理来理解其基本内涵。一是系统要素。军口、民口创新主体和各类创新资源。二是系统结构，使得系统中不同要素通过一定纽带连接起来。目前我国还没有形成这个结构，必须通过深化改革创新，才能形成军民一体化结构。三是系统运行机制。包括市场调节机制和政府调控机制。四是系统功能。军民融合创新体系的功能是提高创新效率、合理配置创新资源、降低创新风险和成本，最终形成“1+1>2”式或者原子能裂变式创新活力和能力。五是系统环境，主要包括体制、政策和市场环境。

1.2 正确把握我国军民融合创新体系

从创新成果的用途看，军民融合创新体系使得军用和民用创新成果双向转移转化。从这个意义上说，我国的军民融合创新体系与西方发达国家军民融合创新体系没有区别。从创新主体看，我国军民融合创新主体是在计划经济时代形成的，至今仍相对封闭的军口、民口企事业单位。从这个意义上说，我国军民融合创新体系与西方发达国家军民融合创新体系有重大区别。因此构建军民融合创新体系，本质上是体制机制改革，是改变目前军、民两大封闭的体制机制。

2我国军民融合创新体系政策的演进阶段特征

一般地，政策导向是对经济发展阶段的反映。为克服军口数据不可得的困难，本文系统研究了新世纪以来我国军民融合创新体系相关政策的演进规律。判断政策演进阶段，既有利于判断军民融合创新体系客观发展阶段，而且还可以依托现阶段政策基础精准发力，为提出军民融合创新体系构建思路提供有效支撑。

2.1 方法设计——基于政策频数的量化分析

一项军民融合创新体系政策要落实，不但需要党中央、国务院的顶层文件，而且需要军政各部门的通力配合出台相关配套文件。因此，政策导向的变化更多地表现为某一类别政策文件频数的变化。基于以上考虑，本研究通过研究各种类型政策的频数变动来总结政策导向变化规律。

2.1.1 政策类型

根据军民融合创新体系的定义，本文来将相关政策划分为4种类型。一是军民融合创新体系顶层设计政策，具体表现为军民融合创新体系相关建设的意见、决定、规划、计划、实施方案等总体安排。二是军民创新主体培育，具体表现为通过国有军工企业改制、民口企业市场准入等方式推动军口、民口创新主体自身发展并进入对方领域。三是调动军民创新资源，具体表现为推进军民技术、人才、资本等创新资源发展和相互转移转化。四是打造军民创新平台，指构建军民协同创新的信息交互、设备共享、技术研发转化等平台。

表2-1 我国军民融合创新体系政策类型和数量分布（2000-2017年）

政策维度	政策分类	政策子类型	转化方向	编码	数量
创新制度	决定、意见	决定类		111	3
		意见类		112	12
	规划	国民经济和社会发展规划		121	1
		科技发展规划		122	6
		其他专项规划		123	4
	计划和实施方案	科技计划、实施方案相关文件		131	6
创新平台	实体平台	信息服务平台	军民互通	211	2
			军转民	211a	0
			民参军	211b	0
		设备共享平台	军转民	212a	3
			民参军	212b	1
		技术研发转化平台	军转民	213a	0
			民参军	213b	0
		科技产业基地	两用	214	7
	虚拟平台	产业技术联盟	两用	221	0
创新资源	技术	技术开发	两用技术	311	3
			军转民	311a	3
			民参军	311b	3
		技术转化	军民互转	312	5
			军转民	312a	7
			民参军	312b	1
	资本	投资	军转民	321a	0
			民参军	321b	14
		资本管理	军转民	322a	1
			民参军	322b	2
	人才	人才培养和使用	两用	331	1
创新主体	军口创新主体	军工集团（含军工科研院所）	军转民	411a	11
	民口创新主体	非军工企业、普通高校科研院所	民参军	421b	23

2.1.2 数据收集

依据上述政策分类，本研究通过党中央、国务院及各部门政府官方网站，收集了自2000-2017年的军民融合创新体系相关政策文本，共计119件。总体分布见表。

经过初步统计，其中顶层设计类政策32件，占全体政策比重27%。培育创新主体类政策34件，占比29%。调动创新资源类政策40件，占比34%。打造创新平台类政策13件，占比11%。创新平台、资源和主体等专项政策共87项。按照军民转化方向来划分，其中军民两用型政策18项，占专项政策比重为21%。军转民型政策25项，占比29%。民参军型政策44项，占比51%。

2.2 演进阶段特征

通过观察2000-2017年我国军民融合创新体系各类政策的频数变化，可将这18年来我国军民融合创新体系政策导向大致划分为3个阶段。通过3个阶段的政策演进，军民融合创新体系政策的内涵得到了极大的丰富。

2.2.1 军民创新主体培育阶段(2000-2006年）

由图2-3横轴“军民创新主体培育阶段(2000-2006年）”对应政策频数气泡图，下部军民创新主体培育的两个气泡最大，而上部其他气泡相对较小。这说明该阶段的政策重心在于创新主体培育。

该阶段政策强调对军工企业、民营企业、科研院所等创新主体的支持。在军口创新主体方面，政策导向为帮助军工企业脱困，允许军工企业破产以及部分划归地方普通民口企业。典型政策为2002年国务院批准《军工企业改革脱困方案》，以及2003年国务院、中央军委批准核、船舶等工业能力结构调整方案和军工企业改革脱困补充方案。同时，政策导向还推进军工科研院所市场化改革，例如2000年国务院办公厅转发科技部等部门《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》,要求承担军事科研任务的科研机构要向企业化转制。在民口创新主体方面，主要是建立武器装备市场准入制度，设定一系列标准，规范和引导民口创新主体进入军品科研市场。典型政策为期间国防科工委密集发布的“武器装备科研生产许可证”现场审查、专家管理、实施办法等相关规范文件。

2.2.2 引导民口创新资源参军阶段（2007-2013年）

由图2-3横轴“引导民口创新资源参军阶段（2007-2013年）”对应政策频数气泡图，除了底部培育创新主体政策频数的两气泡较大外，该阶段气泡图明显的变化一是中部引导民口资本向军口投资气泡突出，为该阶段最大的气泡；二是其他创新资源类气泡较多。这说明该阶段的政策重心向在于创新资源引导转移，并着重引导民口创新资源参军。

该阶段强调引导民口资本、技术等创新资源向军口转移。第一，顶层设计文件突出强调了军民融合大方向为“民参军”，例如，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》指出要“引导构建军民融合、寓军于民的国防科技创新体系”。又如，2010年国务院、中央军委发布了《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》。第二，各部门加紧在创新资源调配上落实“民参军”。在引导民口资本向军口转移方面，2007年国防科工委发布《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》、《非公有制经济参与国防科技工业建设指南》、《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》、《关于做好非公有制经济参与国防科技工业建设指导意见贯彻落实工作的通知》。2009年国防科工局进一步提出《国防科技工业社会投资领域指导目录(放开类）》、《国防科技工业社会投资项目核准和备案管理暂行办法》、《非国有企业军工项目投资监管暂行办法》。2012年，国防科工局、总装备部《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》。在引导民口技术向军口转移方面，2007年国防科工委发布《关于进一步推进民用技术向军用转移的指导意见》。

2.2.3 全面推进军民创新系统双向开放阶段（2014-2017）

由图2-3横轴“军民创新系统双向开放阶段（2014-2017）”对应政策频数气泡图，一是军转民、民参军、军民两用三种政策类型气泡大小大体相同；二是创新主体、创新资源、创新平台类都对应有气泡，而且气泡大小大致相同；三是顶部创新平台类政策频数气泡明显增多；这说明该阶段的政策重心在向在于创新体系整体的军民双向开放，而且平台类政策成为新趋势。

该阶段强调在更广范围、更高层次、更深程度上把军事创新体系纳入国家创新体系之中，实现两个体系相互兼容同步发展。在新增的平台型政策方面，政策导向是建立军民信息共享平台、设备共享平台以及军民融合科技产业基地。典型政策有2014年《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》、2014年工信部《军民两用设备设施资源信息共享名录（航空工业）》、2015年工信部、国防科工局《国家军民结合公共服务平台信息征集和发布管理暂行办法》。

2.3 对我国构建军民融合创新体系的启示

2.3.1 顺势推进军民创新体系的双向开放

当前，我国政策导向已经处于推进军民创新系统双向开放阶段，在军民融合创新体系各个领域均具有了较好的政策基础。在培育军民创新主体方面，既培育军口创新主体，并推进军口创新主体在民口领域开展创新；又培育民口创新主体，并推进民口创新主体在军口领域开展创新。在调配军民创新资源方面，既鼓励军口技术、资本、人才向民用转移转化，又推进民用技术、资本、人才向军口转移转化。在建设运营各类军民融合创新平台方面，鼓励建设信息服务、技术服务、设备服务等各类军民双向使用的平台。因此，构建军民融合创新体系必须依托现有军民创新系统双向开放的基础，加大推进力度，力争及早建立军民融合创新体系。

2.3.2 着力以创新平台搭建获得军民融合创新体系建设突破口

经过新世纪以来18年的政策演进，我国在制定培育军民创新主体、调配创新资源等较为基础性政策后，开始涌现为数不少的军民创新平台建设政策。军民创新平台可集成军工集团、高校科研院所、民营企业等创新主体，以及技术、资本、人才等创新资源，有助于形成军民融合创新的典型案例。因此，在国防采购、军民标准、国有企业改革、保密制度等大量机制体制改革难以从快速完成的情况下，以创新平台搭建为点，进行局部先行先试，可有助于在军民融合创新体系构建上打开突破口。

2.3.3 仍需大力加强军口创新主体的基础性地位

从对创新主体培育的政策导向看，2000以来我国一直在大力培育军民创新主体，但近一个阶段（2014-2017）对军口创新主体培育的政策频数明显减小。应该看到，军工集团（包括军工科研院所）经过市场化改造和破产重组，创新活力已经大为增加，但与军民融合创新体系的基石地位要求仍有较大差距。军工集团“小而全”、“大而全”科研生产体系、国有资产改革不到位都使得难以与外部民口资源建立与市场接轨的体系集成、跨领域、深层次的广泛合作机制。因此，必须继续加强培育军口创新主体，使得其真正发挥创新体系中基石的作用。

3 构建军民融合创新体系的重点举措

3.1 加强军民融合国家创新体系顶层设计

应采取分类施策方式推动不同领域的军民融合创新。对于核电等由军用技术衍生出民用技术的领域，着力增强军口创新主体开发民品和占领市场的能力。对于卫星装备、卫星增值服务等军用民用并重的领域，鼓励军民合作成立产业共性技术联盟，实现全价值链全面有机融合。对于新材料等主要以民口创新主体为主的领域，应充分利用资本市场融资的方式帮助军口创新主体嵌入至民口中。

3.2 分类推进国有军工企事业单位改革

对涉及核心国防利益，从事战略武器、关键性主战武器装备总体的少数央属军企，保留国家独资形式。对从事重大装备总体设计和集成以及关键系统和分系统研制任务，涉及国防利益和主要装备性能指标的重要行业和关键领域的央属军企，保留国有绝对控股或相对控股。对从事外围层次配套业务的军企，推动混合所有制改造或者完全私有化。

3.3 打造军民协同创新平台和合作组织

建立军民信息服务等公共服务平台，重点构建军民共享的知识产权运营服务平台。依托国家军民两用技术交易中心等载体，努力探索建立“大数据”、“互联网+”、“云制造”等新型技术服务平台。建立完善科技基础设施开放共享平台，加快建立合理的平台服务收费制度和利用创新券政府购买服务的方式，减轻企业使用负担。鼓励成立虚拟产业技术创新联盟，探索联盟运作及管理方式、信息沟通机制、解决纠纷机制，增强创新集群的空间跨度。

3.4 营造良好军民协同创新生态和土壤

完善民参军市场主体准入制度，建立准入管理工作协调机制，加强“四证”审查工作的有机衔接。推行解密责任管理制度，建立定期强制解密机制，定期组织专家甄别筛选可解密国防专利等信息，推进对不需要继续保密的信息及时解密。推动军用标准、军工行业标准和民用标准的融合和应用，积极开展云计算、大数据、集成电路等领域军民通用标准制定。设立中小科技企业国防预研专项，鼓励有实力的中小企业广泛参与国防预研项目，并完善相关竞争失利保护制度。