进一步发挥地方政府作用，推进军民融合深度发展

伴随军民融合上升为国家战略，全社会对军民融合工作的关注达到了前所未有的程度。但是，目前军民融合深度发展在实际推进工作中还是出现了“两头热、中间冷”的现象，一方面是中央意志坚定、锐意改革，不断创新体制机制；一方面是社会企业和资本热情高涨，不断寻找军民融合工作参与途径；但是，本应作为推动军民融合深度发展主体之一的各地政府却表现得相对保守，尽管部分省市也颁布制定了一些军民融合相关规划，但是整体上却普遍缺乏落地性强的具体举措，特别是缺乏对于当前军民融合工作针对性强，创新性强的具体改革举措。应该说这一现象的出现，有其必然性的客观原因：

一是地方政府对军民融合深度发展背景认识不足。把军民融合深度发展作为国家战略是中央长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。综合了世界范围技术、军事、经济等诸多领域研究和实践成果；战略涉及领域广泛、影响深远；不只有持续改革深化的政策背景，也有经济学等社会科学和工程技术持续进步带来的诸多领域的技术背景。其中很多领域超出了地方发展传统研究涉及的范畴。进而导致各地政府在理解军民融合深度发展战略背景上，缺少成熟有效的技术积累和可靠德技术支撑。

二是军地二元结构长期存在，地方缺乏涉军事务管理经验。军地二元管理结构的长期存在，是军民深度融合发展战略出台的重要诱因，而这种现象也导致了各地政府对涉军事务缺乏管理经验和行政手段。在传统军地二元管理体制下地方政府不只很少介入军方事务，就连国家工业体系重要组成部分的国防科技工业，也一直遵循行业化管理模式，多年来很多领域也游离于地方政府管理之外。目前，除了江西、四川、湖北等少数省份，绝大多数省市自治区都撤并了独立的国防科工管理机构。因此，军民融合发展上升为国家战略，各地政府尚有很多基础性工作需要“补课”。

三是各地缺乏实施军民融合改革顶层设计的技术能力。军民融合深度发展既是国家战略，也是一次意义深远的改革，要通过体制机制创新使“经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善”其中涉及深厚的技术、经济、军事背景，包含大量顶层设计和制度创新工作。而我国地方政府受制于传统职能限制，缺乏顶层设计能力积累。同时，我国各地智库建设工作刚刚起步，具备核心实力的地方智库尚待崛起，目前各地智库对这些背景深远的国家战略级顶层设计参与较少，故很难对地方政府决策起到足够的支撑作用。

尽管有着上述客观原因，但是不可否认，面对军民融合深度发展涉及的诸多领域，特别是中国特色先进国防工业体系建设等推进到深水区的改革工作，部分地方领导干部的畏难情绪和观望态度也是工作推进未尽人意的重要原因之一。

军民深度融合发展之所以成为国家战略，其意义不只关乎国家安全，与地方发展也息息相关。特别是在历史上，我国军工能力布局有意回避了易受外敌打击的沿海地区而多集中在中西部内陆地区，在一些内陆军工大省，军工能力正是该地区工业体系中最具科技基础和创新能力的领域，如能善加利用将能提升和引导本地区工业体系核心能力和创新能力提升发展。即使在东部沿海传统军工欠发达地区，军民融合也不仅仅是为本地区具备实力的非军工企业扩大技术应用和产品销路的作用，更重要的是可以利用国家对发展国防综合能力的支持和投入，巩固和提升本地区科技创新和工业体系核心能力。因此做好本地区军民融合工作不只是响应中央要求的政治任务，更重要的是有助于解决新常态下地方经济发展和产业转型升级等问题的关键性工作。对此各级地方政府应高度重视，统一思想，放弃急功近利的政绩工程思想，结合本地区实际认真谋划军民融合各方面工作，具体可以从以下几方面做起：

一是找准定位、坚定信心，锐意改革进取。

正如毛泽东同志在《论十大关系中》指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”地方政府的深度参与和积极作为，是军民融合深度发展战略取得预期成效的重要前提，作为我党的一级组织、政府的一级机构，地方政府在军民融合战略中是基层“民口”的总代表，是当仁不让的改革的实践者、探索者和推动者。

具体来说，各地政府不宜一边担忧中央改革推进是否能达到预期效果，一方面过深干涉企业经营与项目建设工作，而不深入考虑自身应承担的具体任务和责任。应该正视自身责任和使命，相信中央深化改革的决心和能力。根据各地区的具体情况，大胆探索，锐意改革，不以传统发展方式为局限，积极对接军方需求，创新体制机制，利用混合所有制改革等多种形，整合本地区核心工业能力和专业技术能力，推进涉军企业实行现代企业制度和专业化发展，巩固和提升地区优势能力。

二是选准突破口，以点带面，持续发展。

军民融合发展涉及领域十分广泛，特别是“基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系”六大体系建设工作，都是多领域协同的系统性工作。因此前期找好持续推动改革的工作重点十分重要。

建设中国特色先进国防科技工业体系不只事关国防科技工业改革而且和军民融合的协同创新体系与基础资源共享体系构建都有紧密关系，更与地方发展和经济建设有紧密关系。建设中国特色先进国防科技工业体系是我国军民融合战略的核心目标之一，《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》明确指出“加强产业领域统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系。”“深化国防科技工业体制改革，进一步打破行业封闭，立足国民经济基础，突出核心能力，放开一般能力，推进社会化大协作，推进军工企业专业化重组。”以军工行业化发展特点的传统国防科技工业体制，虽然封闭落后，但是掌握了大量的行业发展资源，先进的国防科技工业体系建设迫切需要新的参与主体来对接国家和军队技术、装备发展需求。目前国内民营企业很多规模有限，虽然具备一些分支领域技术优势，尚不足以独立承担武器装备科研生产任务。在这个领域，地方政府可以大有作为，通过充分动员地方国企、高等院校、民营企业、社会资本等各方面力量，创新体制机制，开展交叉持股和混合所有制改革，整合技术实力组建专业化平台，对接国家和军队需求，不只有助于构建中国特色国防科技工业体系，而且必然会推进基础领域资源共享体系和军民科技协同创新体系建设工作。

当然，重点突破不代表放弃其它领域工作，特别是一些临海、临边省份部队后勤保障、国防动员等方面更要高度重视，配合军改变化，发挥积极作用。

三是突出问题导向，做好顶层设计。

十八大后，我国改革工作由“摸着石头过河”过渡到“强化顶层设计”是党治国理政能力提升的重要标志。针对军民融合深度发展工作，习近平同志曾多次强调要“突出问题导向，强化顶层设计”。多年来，我国基层政府顶层设计工作始终存在偏重方法导向，规划留于形式，回避尖锐问题等现象。因此，一定要充分认识军民融合深度发展的必要性和紧迫性，在开展顶层设计工作时，不宜故步自封，回避矛盾。而应深入研究学习军民融合深度发展上升为国家战略的背景和现实意义，深入领会中共中央和中央军委的相关要求，多与参与国家军民融合深度发展相关问题的研究的学术机构、专家学者探讨交流，切实谋划本地区军民融合深度发展工作的蓝图。

总之，军民融合工作深度发展既是我国应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。也与地方持续发展，转型升级，密切相关，各级地方政府一定要正视自身责任，积极稳妥，科学有效的持续推进相关工作。

作者介绍：佟京昊 远望智库特约研究员 高级工程师，目前就职于中国航空规划设计研究总院有限公司，专业从事规划编制与顶层设计工作。主要研究方向：军民融合顶层设计、智能化信息化技术环境下先进装备制造业产业规划。