军民融合深度发展需要有效率的融资机制

当前，我国军民融合正处在由初步融合向深度融合推进的阶段。军民融合的深度发展，就是要打通军工市场与民用市场之间的壁垒，实现两个市场之间的资本、要素和产品的双向流通，使得民间资本、产品和技术有机会进入军工市场；军工企业也有机会为民用市场提供民用产品和技术或者军民两用产品和技术；更重要的是，通过混合所有制改革发展军民融合企业，使之有能力面向两个市场组织生产。国内外军民融合的实践表明，军民融合的深度发展需要有效率的融资机制。

为了深度发展军民融合，必须建立有效率的融资机制，这是由我国当前经济发展的现状和市场经济的基本规律决定的。
我国军工产业是在计划经济基础上发展起来的，长期以来一直依靠国家财政和政府投资作为主要资金来源。当前，我国经济发展进入新常态，经济结构面临转型。在这种情况下，GDP高速增长的发展模式难以为继，以财政资金为主支持军工产业发展模式也必须转型。军工产业以军民融合为依托，通过混合所有制改革等方式进入统一的军民融合市场，通过市场配置资金需求是大势所趋。为了帮助军工产业顺利地进入市场，建立有效率的融资机制是关键。
我们知道，现代市场经济结构是由三个市场组成的一个有机体。它们分别是产品市场、要素市场和金融市场。过去，我国军工产业一直处在这三个市场之外，自成一体，要素、产品与资金的配置全部由国家包办。军民融合的深度发展，就是通过改制把军工企业改造成真正的市场主体，以市场主体的身份进入要素市场、产品市场和金融市场，在统一的市场经济结构中参与竞争，配置资源，提高生产效率，更好地服务于国防建设和国民经济发展。
为了便利军工企业进入三个市场，有效率的融资机制是关键。只有建立起有效率的融资机制，军工企业才能获得有效率的融资，用融得的资金购买生产要素，组织生产和技术研发，并到产品市场交换，获得利润。更重要的是，现代金融市场上的融资机制不仅给军工企业提供融资，而且通过融资交易模式的设计，参与其治理并提升其治理水平，以便提高资金使用效率，降低资金使用风险。
所以，有效率的融资机制不仅便利军工产业进入组成我国市场经济结构的三个市场，使之真正融入我国社会经济建设，而且有助于进一步按照现代企业制度的标准约束军工企业，完善其治理机制，从宏观到微观实现军民融合的深度发展。

正如前文所述，我国过去一直依靠财政补贴和政府资助的形式发展军工产业。在发展市场经济和推进军民融合的背景下，为了引入市场融资机制，我国一直在探索和完善军民融合的融资机制。比如，很多地方成立了专门面向军民融合的银行贷款服务。但是，这种传统的债权融资模式显然难以满足军民融合深度发展的制度需求。
为了探索更有效率的军民融合融资机制，2017年4月，科技部与中央军委科学技术委员会联合发布《“十三五”科技军民融合发展专项规划》，其中第12条提出探索科技军民融合金融服务模式。比如，“促进各类金融机构推出面向科技军民融合的金融服务与产品，开展科技军民融合金融服务模式创新试点”“引导金融机构、社会资本参与军民科技协同创新，建立从实验研究、中试到生产的全过程、多元化和差异性的科技军民融合融资模式”。
2017年底，国务院办公厅发布《关于推动国防科技军民融合深度发展的意见》，提出拓展军民融合发展投融资渠道，设立国家国防科技工业军民融合产业投资基金，鼓励支持地方政府、符合条件的机构根据自身发展实际设立相关产业投资基金，重点推动军工高技术产业发展。
显然，以上国务院及各部委发布的文件只具有宣示、鼓励、督促的作用。在我国当前的法律框架下，社会资本通过金融市场进入军民融合产业尚缺乏清晰和明确的规则指引，这也是我国当前军民融合难以深度发展的一个重要因素。

当前，《军民融合促进法》已经列入十三届全国人大常委会一类立法规划。显然，融资法律应该成为军民融合促进法的重要组成部分。为了建立有效率的融资机制，立法应该遵循的基本原则是：完善监管，便利交易。基于这个基本原则，立法可以在我国当前的金融法律框架下，结合军民融合的特点，为社会资本进入军民融合领域提供明确的法律指引。
具体地，立法在完善监管的基础上，鼓励社会资本在融资交易模式设计、金融产品开发等方面与军工企业、民营企业以及军民融合企业充分谈判，在不违反立法的强制性规定的基础上，设计出有效率的融资模式，通过金融创新，满足不同情境下的融资需求。
也就是说，立法应该以国防公共利益为基础，设定明确的强制性规定。当事人必须遵守强制性规定。在此基础上，立法给当事人谈判留下充分的空间，鼓励当事人通过谈判设计最有效率的融资机制。比如，社会资本参与军工企业融资后，因为改变了企业的产权结构，将发生所有权与控制权的配置、风险与成本的分担以及收益的分配等问题，立法可以根据军民融合的国家政策以及公共利益，对这些问题进行原则性规定。当事人不能违背涉及公共利益的原则性规定，但是，可以在不违反立法的原则性规定的基础上，在具体的融资交易中进行谈判，通过谈判达成最有效的制度安排。这种立法模式有助于鼓励当事人在不损害国家利益的基础上，充分运用金融产品的契约性特质，开发出有效率的融资模式。
根据以上立法指导思想，在军民融合融资中，当事人完全可以对混合证券、双重股权制度、SPV制度和VIE结构等既有的创新型融资模式进行变通和再创新，开发出军民融合创新融资产品。比如，对于混合所有制的军民融合公司来说，某些军品的生产与民品的生产在保密性、成本、风险等方面可能会有差异，这样，军民融合公司与提高融资的社会资本之间在生产决策权和收益权的配置上会有冲突：社会资本希望以最小的风险实现最大的收益，军民融合公司既要考虑收益，又要考虑满足国防利益。此时，为了平衡双方的冲突，就可以开发出累积可转换优先股等金融产品。让投资人在特定产品开发项目中持有累积可转换优先股，以便在收益分配上向其倾斜，平衡其在军民开发生产的决策权上做出的牺牲。
最后需要说明的是，金融交易本质上就是契约安排，而且金融交易的天然特性就是创新。所以，尽管我国军民融合促进法尚未出台，即使在当前没有明确立法的情况下，那些进入军民融合领域投资的金融机构也可以在当前的法律和政策框架下，通过合理的交易结构设计，最大限度地发挥合同的意思自治原则，设计出既安全又有效率的融资交易。