以国企改革促进军民融合发展

国企改革自1984年以来一直是我国经济体制改革的中心环节，经过30多年的探索，国企改革取得了不少进展，企业结构和效益有了显著改善。但是，迄今为止，国企改革并未令人满意，甚至被认为是受既得利益阻碍而改革推进较迟缓的领域之一]。从军民融合的角度看，国企改革不到位也成为阻碍推进军民融合深度发展的关键因素。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）拉开了新一轮国企改革的序幕；2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等一系列顶层指导文件密集出台，国企改革进入了制度化推进阶段。当前，军民融合上升为国家战略，需要以国企改革为突破，以点带面，形成全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局。

军民融合的概念极为广泛，涉及经济建设和国防建设的方方面面，其中，国防科技工业是军民融合最重要的领域，而国防科技工业军民融合的关键就是军工国有企业改革。

我国国防科技工业是在新中国诞生之初，国家整体工业基础一穷二白的基础上，为保障国家安全紧迫需求，采取举国体制，快速建立并形成的以武器装备最终产品为轴线，陆海空天电各类装备研制独立发展、自我配套、较为完备的体系[2]。这种发展体系内置了一大批当时非常必要的配套科研生产能力，集聚了大量的技术、人才、设备设施等优质资源。随着社会主义市场经济的发展，我国国防科技工业的发展格局也逐步转变，至当前形成了以核、航空、航天、船舶、兵器、军用电子等六大行业十一大军工集团为核心的体系结构。

尽管近年来随着军民融合的不断推进，国防科技工业产业链部分向民口得以延伸，但是军工集团按行业配套、独立发展、相对封闭的状况没有得到实质性改善，据不完全统计，我国军工集团的外部配套率约为30%，其中民口配套率只有16%。这种状况不仅抑制了军工国有企业资源集聚的溢出效应，也忽视了民口企业在某些领域尤其是新兴领域快速成长而焕发出的巨大创新优势。

因此，需要加大军工国有企业改革力度，打破现有军工集团按行业分割的格局，充分释放军工国有企业深厚的资源积累，吸收民口企业的优势力量，一方面促进国民经济转型升级，另一方面保障国防科技工业可持续发展，以国防科技工业领域军民融合带动多领域融合，实现经济建设和国防建设融合发展。

国有企业是国家设立的企业，与任何企业一样，其行为目标总是体现所有者的意愿，由国家设立的国有企业当然必须体现国家意志和全民利益目标。同时，作为企业，其天然目标就是追求利润最大化。因此，不断提高企业效率和经济效益，以及实现国有企业目标定位所规定的功能成效，是国企改革所要达到的两个基本要求[1]。

然而，经过30多年的探索，我国国有企业并未能找到一条有效的路径实现上述两个目标。有些国企受制于决策机制、治理结构、经营体制、思想观念等问题，效率底，效益差，无法适应激烈的市场竞争；有些国企虽然效率并不低，经济效益也不错，甚至可能成为利润超常的盈利大户和纳税大户，但是在实现国家设立这些企业所规定的功能目标上却不能让国家和人民满意。因此新一轮国企改革就是要统筹兼顾，实现国有资本保值增值，提高国有经济竞争力，巩固放大国有资本功能。

国企改革的这种双重属性、双重目标与军民融合发展的要求高度契合。军民融合发展就是按照国防建设和经济建设的紧密相关性，统筹配置军民两大体系资源，将有限的社会资源转化为双向互动的生产力和战斗力，做到一份投入、两份收益，实现富国和强军相统一。国有企业是我国军民两大体系资源的主要承载体，是军民融合发展必不可少的主角之一。

另一方面，国企改革与军民融合的基本路径也是一致的，即通过资本运作实现目标。张馨[3]在《资本论》的框架下对国有企业进行了分析，认为企业只是资本赖以活动和周转的组织形式和躯壳，其灵魂和首脑是资本，执行的资本的指令，体现的是资本的意志，实现的是资本的目的，因此国企的根本问题是资本问题。该观点不仅在学术上得到认同，在《决定》中也有所体现——《决定》提到“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，……”，可见此次国企改革更强调实现以管企业为主向管资本为主的转变。而军民融合成功与否，很大程度上取决于能否实现军地双方的资本凝聚[4]。中船重工集团公司董事长胡问鸣在接受《英才》采访时认为，军民融合首先是思想上的融合，二是资本层面的融合，第三才是产品层面的融合。因此，军民融合的核心和首要物质因素就是资本融合，并需由国有企业去执行、去实现。

与以往国企改革不同，新一轮国企改革的重在大力发展混合所有制经济以及改革国有资本治理体制，形成资本所有者和劳动者利益共同体，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，完善社会主义基本经济制度。此次国企改革符合军民融合的本质要求，为我国深入推进军民融合发展提供了更为合理科学的思路和手段。

军民融合强调的是经济建设和国防建设协调发展，通过优化资源配置，实现经济建设的国防效益最大化和国防建设的经济效益最大化，而并不是要将两者完全“消溶”成一个整体。尤其是国防建设涉及国家安全，具有保密要求高、资产专用性强等特点，在一些核心领域必须维持独立的运行体系[5]。因此，把握军民融合的边界，处理好效率与安全的关系，是我国推进军民融合发展过程中的重点和难点，也是军民融合发展的基本要求。

实际上，分类管理的思想在国防科技工业领域早已有所体现。2007年国防科工委（现国防科工局）发布的《深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》将国防科技工业投资领域分为放开类、限制类和禁止类，分别对应不限比例的社会资本投资、国家控股的社会资本投资以及国有独资等形式；同年国防科工委（现国防科工局）、发改委和国资委联合发布的《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》坚持分类指导的原则，对军工企业分步实施股份制改造；2014年总装备部（现军委装备发展部）发布的《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》在各项资质审查方面规定了分类审查准入的原则。但是这些措施由于责任主体模糊、领域范围狭窄等，落实效果较为有限。比如，《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》的对象是企业，实行股份制改造后并未解决军工集团内部配套的状况，未能有效打破行业壁垒。

新一轮国企改革立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企的作用、现状和需要，将国有企业界定为商业类和公益类，并从发展目标、股权结构、资本布局、监督管理、定责考核等方面分别实行不同的改革措施（表1）。这不仅符合军民融合的基本要求，而且也具备较强的理论基础和操作性。

表1国企分类改革措施

注：表中内容根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》整理。

军工专业化重组是破除当前按行业配套、相对封闭的国防科技工业结构及其体制性障碍的根本措施，是推动军民融合发展的关键一着[2]。军工专业化重组大体包含三方面的内容：一是拓展军工核心能力的专业化布局，即在已经开展的航空动力公司组建的基础上，进一步实施军用微电子、信息系统、导航系统、关键材料、毁伤防护等能力的专业化重组；二是将与国家工业基础高度重合的通用机电等一般能力从军工集团剥离出去；三是组建类似美国的洛马、雷神、通用动力以及英国的BAE公司等跨行业的军工集团，推动跨行业重组。

军工专业化重组是打破现有利益格局的重大改革措施，在作为整体利益代表的企业层面难以有效推动。新一轮国企改革通过组建国有资产营运公司，将政府和国有企业隔离开，实现政府对企业的管理向对资本的管理转变，这能够明确各类国有资本的作用，促进资本合理流动，优化资本布局，能够有效打破现有利益格局，体现国家意志，有利于推动军工企业专业化重组，同时也给予了企业更大的经营自主权，强化了企业作为市场主体的作用。

“军转民”“民参军”是军民融合发展的重要方面。“军转民”通常是指军事装备等军品科研生产的技术、设备和人才向民用生产领域转移[6]。由于我国军品科研生产的要素资源大部分都集中在军工国有企业[1]，因此，“军转民”的主要对象是针对军工国有企业，主要形式有两个，一是军工国有企业发展民品，二是军工国有企业向民用领域转移技术等资源。“民参军”从广义上讲，是指民口单位参与国防和军队现代化建设，包括武器装备研制、后勤装备研制、后勤服务保障等；从狭义上将，是指民口单位参与国防科技和武器装备科研生产。“民参军”的主要有两个途径，一是与军工企业产生联系，承担军品研制任务；二是与军队产生联系。军队是需求方，军队的需求是军民融合发展的源头和导向[7]，对于需求方来说，在技术水平、产品质量等方面一致的情况下，企业的性质是无差别的，军方甚至会愿意花费较大的成本在市场上寻找技术水平高的民营企业。可见，当前我国“民参军”的主要障碍实际上是不对称的信息和不公平的政策导致优势民口企业无法获得“参军”机会[2]。因此，“民参军”从根本上将是供给侧的问题，即企业的问题。

发展混合所有制经济为“军转民”“民参军”提供了一个有效途径。混合所有制实质上是资本层面的融合，即在市场机制下，按照分类原则，鼓励军工企业、民营企业交叉持股。在资本利益的驱动下，军工企业有动力、有意愿、有效率转移转化优势资源，优势民营企业有渠道、有更大的主动权参与国防和军队建设。

总体来看，国企改革与军民融合是统筹经济建设和国防建设的微观基础和宏观设计。从宏观上推进军民融合，在微观上加强国企改革，能够有效实现国企改革与军民融合的双向良性互动发展，从而促进经济建设和国防建设融合发展。